纠纷止于诉前 济宁高新区人民法院做好诉前调解“大文章”

　　鲁网12月13日讯 2020年，新收案件降幅17.01%，位居全省法院第1名。今年1-11月份，新收案件又同比下降21.52%，案件降幅及诉讼平台得分在全市法院排名均是第1位，全省法院排名第5位……这份亮眼的成绩单，是山东济宁高新区人民法院通过打造诉源治理新模式交出的一份多元化解矛盾纠纷的优秀答卷。

　　今年1月，济宁高新区某小区200余户业主将已撤离该小区的物业公司诉至高新区人民法院，请求法院判令物业公司退还多收取的物业费、装修押金等。

　　“这批案件法律关系很明确，证据也充分，走诉讼程序处理也很简单，但物业纠纷类案件与群众生活紧密相连，虽标的额较小，但涉及业主人数多，采取立案开庭审理判决方式，不仅不利于化解业主与物业之间的矛盾，还会增加双方矛盾及业主诉累。”济宁高新区人民法院立案庭庭长吴兰玲说，在征得原被告同意后，他们将此系列案件引入诉前程序，联合特邀调解员开展调解工作。

　　

　　经了解得知，该物业公司未退还物业费、装修押金等费用的主要原因是撤离小区时与新的物业公司交接不顺、矛盾较多，且涉及每户业主相关费用的类型、数额、原因等具体情形也各不相同。调解员便针对不同情形开展个案调解，利用电话或面对面交谈的方式，耐心倾听业主们意见建议，就业主们反映的退费不到位、交接不顺利等问题与物业公司进行反馈核实并督促其整改。

　　最终，经过数十次的反复沟通协调，在法官主持下，该物业公司与200户业主及入驻该小区新物业公司达成一致协议，物业公司承诺全数退还费用，与新的物业公司完成交接并理顺工作，双方的矛盾纠纷在诉前得以圆满化解。

　　“通过调解将矛盾化解掉，当事人不用找律师了，诉讼费也省了，大家握手言和，关系也和谐友好了。”谈起诉源治理工作，吴兰玲特别有成就感，感触颇深：“作为一名资深员额法官，原来一直坐在审判台上审案判案，转头来做家长里短的调解工作，确实有个适应的过程。后来通过诉前调解工作发现，绝大多数老百姓都是很通情达理的，有些矛盾的产生其实是我们释法说理工作没做到位。每当成功调解一起案子，看到双方握手言和，从心里感觉到真正为老百姓做了点实事。”

　　近年来，在全省法院收案数趋于增长的情况下，济宁高新区人民法院收案数从2019年的近一万件减到2020年的八千多件，2021年再次减少，收案六千多件。对此，高新区人民法院党组书记、院长卞玉杰说，这是由于法院大力推进“诉源治理”，将化解纠纷的关口前移，从矛盾纠纷源头开始治理，让一大部分纠纷“止于了诉前”。

　　济宁高新区人民法院从2020年开始，秉承“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”的原则，创新打造诉讼与非诉讼衔接“1+5”模式，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，实现内外联动、多元解纷，诉源治理工作取得显著成效。2020年诉讼案件降幅在山东省156家基层法院中位居第1名，诉讼与非诉讼衔接“1+5”模式改革项目，被评为全省法院十大司法改革典型案例第3名。今年9月3日，“1+5”模式在中央依法治国办调研座谈会上作典型交流，10月21日，该做法又被山东省高级人民法院简报转发。

　　止诉于源，做好诉前调解“大文章”

　　“这就结束了，我不用坐被告席了，太好了吧！”近日，在高新区人民法院一站式诉调服务中心，在成功调解完一起房屋装修纠纷后，当事人惊喜不已。

　　济宁高新区一小区业主刘见（化名）与某建筑装饰工程有限公司签订房屋装修合同，约定由该公司装修其房屋。历时3个月施工完毕后，装修房屋的墙壁产生裂缝，该建筑装饰公司虽然进行了维修，但刘见仍不满意，于是迟迟不予结算剩余的4830元装修尾款。该建筑装饰公司认为，墙壁裂缝无法修复，是墙体的原因，不是装修造成的，刘某不予结算，纯属讹人，双方对立情绪较大，小纠纷升级成大矛盾，该建筑装饰公司遂欲将刘见起诉至法院。

　　

　　人民调解员了解情况后，立即组织开展诉前调解工作，帮助当事人细算信誉、时间、经济、风险等诉讼成本，并结合相关类似案例的判决、调解情况，对该类案件法律适用进行释明，引导双方体谅对方心情，本着和气生财，友好相处的原则，希望双方各让一步，化解纠纷。最终，经过耐心细致的释法说理，双方当事人当场达成一致，房主刘见现场直接交付4000元装修尾款，案件未进入审判程序，在诉讼前端“1+5”模式中即化解完毕，实现案结事了、定纷止争，切实减轻了当事人诉累。

　　这是该院开展诉源治理工作的一个成功实践。2020年3月底诉讼与非诉讼衔接“1+5”模式启动以来，该院共调解案件4984件，调解成功案件2570件，调解成功率达51.56%。送达成功案件6955件，整案送达率81.08%，办理评估鉴定等司法辅助事务523件，完成无争议事实确认3588份，取得了既减少诉讼案件，又缩短了办案期限，案件审判质效和司法公信力双提升的良好效果。

　　近年来，随着经济社会快速发展，基层法院案多人少矛盾突出，济宁高新区人民法院员额法官在2019年人均办案549件，有的法官甚至办理900多件。案多人少，法官压力大，怎么减少案件数量？怎么缩短办案周期？怎么保证案件质量？怎么解决案件判决事情没解决的问题？......这是卞玉杰院长2019年12月调任济宁高新区人民法院后不断思索的问题。

　　“上医治未病，中医治欲病，下医治已病。”办理已有的案子，对人民法院来说，是本分，止纠纷于源头，才是本事。济宁高新区人民法院积极争取成为全省公证参与司法辅助事务试点单位，与济宁市司法局诚信公证处合作，以诉讼服务中心为基础，整合公共法律服务资源，搭建集司法辅助事务部、法律援助工作站、司法辅助事务托管中心、诉前调解委员会、行政争议审前和解中心5个机构于一体的诉源治理工作平台，打造诉讼与非诉讼衔接“1+5”的诉源治理模式。由公证处派出4名公证人员、2名法律援助律师、9名送达人员、8名调解员常驻法院诉服中心，承担诉前调解、评估鉴定、文书送达、无争议事实和争议焦点确认等辅助性事务，加强诉前分流调解，努力减少诉讼案件，同时缩短办案周期。该院4个速裁法官团队全部进驻诉讼服务中心，指导见证调解，确实调解不成的及时导入诉讼程序尽快判决。

　　“举个例子，如办理建筑工程合同纠纷案件，双方分歧争议较大，需要权威机构鉴定评估工程质量及工程量，一般几个月多半年出不了结果，案件办理只能一再延期，结案很慢。如果将评估鉴定这部分工作放在立案之前做，在评估结果出来后再走诉讼程序，对双方都认可没有异议的部分不再细审，光针对争议部分进行审理，办案周期可能从一年缩短为一个月。”卞玉杰说，目前，高新区人民法院的办案周期已从原来的平均两个月左右缩短为现在的41天，同时也大大减轻了法官的工作量。

　　止诉于联，“独木不成林 万树才是春 ”

　　“诉源治理工作是一项社会工程，光靠法院单打独斗是不行的，应该由党委政府牵头，有关部门单位配合参与，基层调解组织发挥作用，才能形成合力，才能把矛盾纠纷化解在基层、化解在当地。”卞玉杰表示，高新区人民法院开展诉源治理工作并非一帆风顺，而是一直在不断摸索、拓展、深化、完善、充实的过程中。

　　“诉前调解能真正起到案结事了、弥补隔阂、化解矛盾的作用，比立案判决要强，法律和社会效果更好，因此我们还是坚定地将这项工作开展下去。”刚开始的时候，部分法官并不十分理解这项工作，因为从传统意义上来说， 诉前调解对法院业务考核并没有优势，如果简单案件进入诉讼程序后再进行调解，会提高法院的调撤率及服判息诉率，但现在这些都在诉前解决了，进不了法院的“筐里”来，进入诉讼程序的都是较疑难复杂的案子，判决后上诉率高，息诉率低，群众满意度也低。

　　针对前期与各调解组织配合不畅，诉前调解工作成效不明显的情况，高新区人民法院织密多元解纷网络，主动融入当地党委政府的社会治理体系，提请高新区党工委出台非诉讼纠纷解决机制的考核实施办法，因地制宜将“无讼村居（社区）”创建、“万人成讼率”等社会治理指标纳入年度考核。推动各街道、部门在源头治理、纠纷化解中良性互动，多维度、多层次形成诉源治理合力。通过“端口前移”降低纠纷成讼率，从源头上减少了诉讼增量，取得良好成效。

　　

　　济宁高新区某街道村民李海奎（化名）之前将自家土地承包给王焦新（化名）耕种，后来李海奎想收回耕地自己耕种，但王焦新认为自己在承包地上投入了部分成本，李海奎应该先赔偿自己损失，二人意见不合，产生了纠纷。2020年11月9日，李海奎到街道法律服务所申请调解。

　　了解情况后，人民调解员在法官的指导下，及时联系王焦新到街道法律服务所，组织双方进行了调解，最终促成双方达成协议，土地由李海奎收回耕种，李海奎补偿王焦新耕种支出费用2000余元。李海奎现场直接交付补偿款，王焦新出具收到条，此案当天调解成功，及时化解了村民间矛盾，避免了该案进入诉讼程序。

　　“我们将诉讼服务系统与司法局的诉前调解系统及政法委的‘和为贵’社会治理平台系统相关板块进行数据互联共享，简单的案件直接推送给街道或行业调解组织进行调解，调解不了的由法官介入指导。由法院出具与判决书具有同等法律效力的诉前调解书。”卞玉杰介绍，高新区人民法院安排2名专职工作人员常驻高新区“和为贵”社会治理服务中心，与纪委监察、政法、信访、人社、卫健等部门联合入驻，实现“一个口”受理群众反映的各类矛盾纠纷和诉求，“一条龙”提供化解服务。通过与政法委“和为贵”治理中心联动，快速反应、及早介入，确保各类矛盾纠纷隐患即发现、即解决，有效减少“民转刑”“民转诉”“民转访”等案件的发生。

　　针对高新区辖区企业多的特点，该院建立企业和园区调解网络，组织法官走访、回访辖区企业，指导企业矛盾纠纷排查和调解。2020年涉企纠纷减少652件，同比降低10.32%。2021年涉企纠纷减少1817件，同比降低32.06%。

　　与街道、社区解纷组织联动。实行法官联系“和为贵”调解室指导调解制度，全院26名法官分别对接辖区128个“和为贵”调解室，将纠纷化解关口前移到最基层的调解组织，实现诉调对接行政区域全覆盖  对调解成功的案件，当场履行或出具公证文书，促使矛盾纠纷便捷、高效、就地解决，降低群众维权成本。2020年，通过街道、社区诉前化解纠纷123件，切实缓解了诉讼压力、减轻了群众诉累。

　　“以往道交的案子一年都好几百件，今年全部通过道交一体化平台进入调解程序，绝大多数诉前就化解掉了。”该院与道交、金融、保险、物业等行业调解机构联动。加大业务指导，实现类型化纠纷集约化解。先后在保险公司、道交调委会设立了调解工作室，并制作了法院驻保险公司调解室的调解标识，出台了工作流程、调解制度等规定。在立案导诉阶段，导诉员主动向当事人推荐道交一体化网上处理，引导当事人通过平台先行诉前调解。当事人可以在线提起调解申请或提起诉讼，由保险公司调解组织进行调解处理，法官到场指导，确保调解成功。尽可能促成即时给予，当场履行，减少进入诉讼程序的案件数量。2020年，委派道交调委会调解151件，调解成功120件；委派保险协会调解191件，调解成功161件。

　　此外，除了点对点进行指导调解外，该院还与人社局、城乡建设局等单位开展总对总对接。通过多样化的对接形式，实现法官对诉前调解案件实行全过程、全区域指导，助力提升辖区基层调解组织业务能力，更好地服务辖区居民非诉解纷需求。

　　通过政府、行业部门各方统筹协调配合，目前，高新区人民法院诉前调解工作已驶上良性发展的“快车道”，法官人均办案从2019年的549件，2020年的421件下降至今年的217件。进入诉讼程序的案件少了，群众满意度高了，法官的压力小了，也能腾出精力来研究案件，办出更多的精品案件，真正达到了服务群众、服务辖区发展的目的。

　　止诉于防，主动作为堵塞诉讼案件“漏洞”

　　在办理辖区企业合同纠纷案件时，法官发现很多合同都存在管辖权问题，导致案子办理过程不畅，时间延迟。为此，高新区人民法院积极延伸审判职能作用，主动作为，就部分案件中存在的共性问题，如企业合同签订、管辖权约定、当事人送达地址确认、未成年人法律观念淡薄等，及时向区政法委、经发局、辖区金融单位、企业和学校发出司法建议书9件，指导从源头上化解纠纷。及时制定措施、堵塞漏洞，有效预防和化解类案纠纷，在强化社会治理方面起到了举一反三、亡羊补牢的重要作用，防止类似纠纷再次发生。

　　在高新区玉皇村村民起诉承包人土地租赁合同纠纷案中，高新区人民法院以已裁判的9起案件为标准，到该村村委开展座谈交流，化解同类案件700余件，达到“调解一件，化解一批”的效果。

　　这批类案的解决，得益于该院精准开展针对性调研的成果。针对房地产合同纠纷、迟延交房纠纷、迟延办理房产证纠纷、小区物业纠纷等类型案件逐步增多的特点，高新区人民法院认真开展专门调研，通过借鉴省内外类似案例，根据实际情况进行批量处理。如办理的一批迟延交房、迟延办证案件，400余件案件中98%的案件调解结案，为后续发生的纠纷提供了参照案例和法律依据，在一定程度上减少了类案发生。据统计，2021年该院物业服务合同纠纷数量同比下降392件，降幅达76.56%；商品房预售合同纠纷收案40件，下降234件，降幅85.40%。

　　

　　强化普法教育，预防纠纷。该院积极开展送法进企业活动，结合优化营商环境，走访、回访企业200余家，印发《民营企业常见法律风险防控178条》，组织企业法务部培训300余人次，有效减少涉企矛盾纠纷；加强司法行政良性互动，组织法官到规划局、环保局、综合执法局等单位累计授课1000余人次，促进依法行政水平提升；推进“法院开放日”“国家宪法日” 等重大节日宣传活动常态化，近两年来，开展普法宣传活动20余次，发放宣传资料2000余份，解答法律咨询300余人次。

　　此外，高新区人民法院还选取公众关注度高、社会影响面广、具有普法教育意义等热点案件，邀请人大代表、政协委员、群众代表旁听庭审，实现“审理一案、教育一片”的普法效果，如针对校园欺凌案多发的形势，该院向济宁技师学院发出司法建议书，并组织60余名学生旁听庭审，强化校园法治教育，取得良好效果。

　　止诉于考，提升诉前调解工作积极性

　　为提高速裁法官团队和调解员诉前调解工作的积极性，该院制定阶梯式奖惩激励机制，细化考核办法。法官团队参与指导调解，对调解成功进行公证确认的案件按照1.5倍计入办案得分，对调解成功当场履行或已履行过付案款义务的撤诉案件，均按2倍计入办案得分。执前和解当场履行的按照2倍计入执行案件办案得分；撤回后反悔不履行又申请执行的不加分。

　　对公证辅助部门诉前调解实行阶梯式计件工资，年调解成功案件不足800件的，按每件100元计算；超过800件的，按每件200元计算。调解成功后，当事人和解当场履行或者撤诉的，按2倍支付调解费用；由公证人员出具公证债权文书的按1.5倍支付调解费用。对街道、社区基层调解组织、“和为贵”中心及行业调解组织诉前调解，由区党工委提供资金支持，每调解成功一起案件给予适当经济补助。

　　“去年以来，大量本来会涌进法院诉讼程序的矛盾纠纷被化解在前端，其实，诉源治理工作不光是将诉讼案件关口前移， 前端化解 ，部分化解不了的案件，在立案、审判、执行等每个过程中我们都没放弃调解，即使到执行前的最后一刻，也尽量争取案件以和解结案。”卞玉杰表示，下步，高新区人民法院将进一步挖掘诉讼与非诉讼“1+5”模式制度潜力，深化诉源治理工作效果，切实为辖区经济社会发展提供优质高效的司法服务，不断提升人民群众幸福感、获得感和满意度。 　（通讯员 周玉秋）